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从教授会自治到大学法人化
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作者: 张 俊 超   来源: 未知   录入时间:2009/11/2   录入:郑悦 人气:3267

从教授会自治到大学法人化

   ———日本大学教师聘任制的改革趋势及启示

 

张 俊 超

 

摘 要:1997,日本由于经济持续低迷和大学管理体制弊端凸显等因素,开始对大学进行有选择性的教师任期制改革,但这一改革遭遇到各种质疑,以致在推行过程中步履维艰。2004年日本正式实施的国立大学法人化改革为教师任期制改革起到了推波助澜的作用,也使日本大学人事管理制度改革呈现出大学自主权增强等新的趋势和特点。研究其过程及做法,可以为我国的高校教师聘任制改革提供一些有益的启示。

关键词:日本;大学教师任期制;聘任制改革;国立大学法人化

 

一、日本大学教师任期制改革的背景

日本著名教育学家天野郁夫指出:“大学是极其保守的组织体。特别是在平常,极少依靠自己的力量从内部进行改革。多数情况是通过来自外部的压力,即与入学人数、财政、就业机会的变化等(大学的)‘公的生活’有关的侧面的变化引起的。”20世纪末期,日本大学的外部环境发生了巨大变化。除国际化、市场化、信息化等重要因素外,日本国内长期的经济低迷、出生率下降、教育经费的减少、新自由主义思想的影响等,也对高等教育提出了变革要求。为此,日本政府决心将一部分公共事业推向市场,以减轻经济负担。“大学之变,方变日本。”因此,开始于20世纪90年代末期的大学教师任期制以及国立大学法人化改革不仅仅是高等教育领域的改革,更是日本为走出经济发展低谷而进行的教育立国、科技文化立国的战略选择。

从大学自身发展来看,日本传统的终身雇佣制弊端日益凸显,制约了学校发展。长期以来,受日本“集团意识”的文化传统与管理模式的影响,日本大学教师人事制度的一个基本特征就是实行终身雇佣制,即一旦经过考核被大学录用为正式教师之后,只要没有因刑事犯罪被判处徒刑等特殊情况,可以一直工作到退休。1949年通过并实施的《教育公务员特例法》规定了国立、公立大学教师的公务员地位。日本大学的学部教授会自治是教授会和评议会合议制与学部长、校长负责制相结合的管理体制,决策过程遵循由教授会到评议会的自下而上的程序。这种制度虽然解除了大学教师的后顾之忧,并被许多日本学界人士认为是大学自治、学术自由的基本保障,但在长期的实施过程中也产生了很多问题,其中最突出的问题有三:

1.教授会的“权利至上”,学术权利与行政权利不分

教授会是日本大学必设的机构,也是法律规定尊重大学自治精神的中枢组织。日本的公立大学继承并发扬了德国传统,采用讲座制作为主要的学术组织,在教学和科研方面,教授处于绝对中心的地位。由教授们组成的“教授会”实际上领导着日本国立大学的发展,这是政府行政部门也难以进行干涉的“圣域”。虽说是“圣域”,但难免也会出现腐化现象。札幌大学鹜田小弥太教授针对日本大学存在的严重问题,在《大学变革》一书中深刻地指出:“日本的大学经营,基本上是教授会等于劳动工会的自主管理。教授的任用由教授会决定。一旦被任用,那就终身有效。没有降级或减薪,地位绝对安泰。”在这样的大学里,经常发生权力斗争,研究教育活动没有朝气。这些是“阻碍大学教育和研究水准的提高以及服务质量向上之元凶。”

教授会自治导致行政权力和学术权力不分,制定教学计划、学位授予等与教育研究相关事项自然是教授会拍板,即便是与大学组织运营、财政相关的事,也是由“教授会”掌握决策权。“在大学规模较小、而且很少迫于变化或改革的时代下,教授会作为大学管理运营机构有效地发挥了作用。但是,在大众化进一步发展,而且经济、社会以及学问本身也急剧发生变化的情况下,被称之为‘教授会自治’的这一传统,对大学的存在与发展来说是一个很大的制约因素。”

2.学阀色彩浓,“纯血度”高

日本大学在聘任教师时,学阀意识强,近亲繁殖严重。大学教师市场大多数被名牌大学毕业生占领,东京大学、京都大学等10所名牌大学在教授市场的占有率在50%以上。据文部省《学校教员统计调查》:日本国立、公立和私立大学共有教师146153,其中有36.1%是本校毕业生,近亲繁殖率达到40%。另据广岛大学山野井敦、有本章教授的调查:2004,以综合大学最有代表性的法学部教师为例:国立东京大学本校毕业的有98,“纯血度”为81.7%;私立庆应大学本校毕业的有79,“纯血度”为76.0%;国立京都大学本校毕业的有56,“纯血度”为71.8%;私立早稻田大学本校毕业的有34,“纯血度”为58.6%。由于“纯血主义”的作怪,其他大学的优秀毕业生要想进名牌大学执鞭任教实在困难。这种状况使得教师之间难以展开学术批判和竞争,也影响到大学学术研究活动的深入开展。

3.流动性差,终身雇佣

日本社会惯行终身雇佣制,升薪升级以及退休待遇与本人在本单位的工作业绩和工作年数密切相关。聘任大学教师也重视入口时的社会选拔,但当了大学教师以后,保护性转移优于竞争性流动。这种人事已经习惯成为自然,一旦挤进受聘用的大门,那就可以得到35年左右的保险,直到规定的退休年龄,实际上这是一种赋予终身职的结构。20世纪90年代,卡内基教育振兴财团对美国等14个国家和地区的大学教师作过大规模的国际调查,结果显示:各国大学教师终身制的比率平均为64.2%,日本则高达94.1%;欧美各国大学教师到退休为止对工作一生流动的期待值约为2,而日本只有0.78,这说明日本大学教师很少转换工作或者进行人事流动。因此,鹜田小弥太教授在《成为大学教授的方法》(1991)一书中指出:当大学教授既不需要卓越的能力,也无需特别的资金;一年中的非工作时间有280天以上,收入不错,工作轻松愉快,是爱闲者最适合的职业。通过鹜田教授的自我解剖,从中可以大致了解日本大学教师任职的现状与问题,同时也反映出日本大学的弊病及其面临的改革课题。

正是在上述背景下,教师人事制度问题被提上了改革的议事日程。19879,大学审议会成立后,文部大臣向审议会提出了关于建立大学教师任期制度的咨询要求。经过几年的调查研究、分析讨论,大学审议会在1996提出了《关于大学教师的任期制———以实现大学教育、研究的活性化为目的》的咨询报告,认为:“提高大学教师的流动性是很有必要的,而导入大学教师任期制是提高大学教师流动性的一项重要措施,它将进一步促进大学、研究机构之间(包括国外)的人才交流,在提高教师自身能力和实现大学教育研究的活性化方面具有极其重要的意义。”19974,以此报告为基础,日本政府制定了《关于大学教师等的任期制的法律案》提交国会讨论,众议院与参议院分别在同年通过了法案。该法律于613日正式公布,825日开始生效。

 

二、大学教师任期制的改革进程与争议

所谓大学教师任期制度,就是以从事研究或者教学的高等教育机构的教师为对象,规定其任期届满后,必须通过大学管理机构的考核来确定是否继续聘用的一种制度。自1997年日本大学开始进行选择性教师任期制改革以来,至今已有10多年,其改革进程如何?它又遇到了什么样的问题呢?

199710,即任期制法案正式生效两个月后,东京外国语大学校长中岛岭雄首先宣布响应任期制,并于19984月开始以地域文化研究科国际文化讲座为对象,实施教授5年、副教授5年、讲师3年的任期制。之后,大学教师任期制开始逐渐推广开来。根据日本文部科学省的调查,第一批导入任期制的国公立大学截至199810,17所大学或机关的83人实行了任期制;到200010,任期制涉及到了56所大学或机关,人数达到607人。而据20032月出版的《平成14(2002)年度文部科学白皮书》,2002年实行任期制的国公立大学达到66,人数涉及1800人。但这一数据不过只是占据了173所国公立大学与7万教学科研人员(2000)的冰山之一角而已。而且,即便是导入大学教师任期制的大学,其采取任期制的比率也很低,即只选取部分院系和部分教师进行。那么,为什么成为了法律条文的大学教师任期制没有得到更为广泛地贯彻呢?

《关于大学教师等的任期制的法律案》颁布之后,《朝日新闻》社随即以日本的95名国立大学校长为对象进行了问卷调查,回收了73名大学校长的问卷,结果显示:持赞成态度的有15,比例为20.5%,他们认为任期制会增强人事的流动性,打破封闭的大学现状,促进大学研究的灵活性。持反对态度的为9,比例为12.3%,他们认为采取聘任制,社会将无法保证教师可以继续工作,造成教师身份的不稳定性。同时,他们也指出缺乏流动性的大学主要集中在旧帝国大学系统为中心的城市型大学。持慎重态度的为28,比例为38.4%,他们担心导入任期制将加剧人才向大城市流动的趋势,地方大学将无法得到优秀教师。

同样,大学教师任期制在实施过程中,也遭到来自教师群体的各种质疑。

1.破坏大学自治与学术自由。学术自由、大学自治的基础是大学教师身份得到法律(国家公务员法、教育公务员特例法)保障。而任期制使得大学教师的身份处于一种不安定状态,动摇了其基础。

2.任期制与大学教学科研的发展、活性化存在矛盾。一方面,由于任期有限,迫使教师选择那些可以在短期内出成果的研究,而远离长期、具有独创性的研究,造成学术论文的粗制滥造与学术水平低下;另一方面,教师为了续任会把大量时间和精力用于出成果和论文,从而影响对教育、教学的投入。而且,教师任期届满离开学校,必然对正在指导的学生产生不利影响。

3.相应评价考核体系尚未形成即在决定是否续聘时,如何对教师的研究、特别是教学和社会服务作出客观而公正的评价,是一个还未解决的关键难题。

4.任期制可能变异为大学教师的解雇制度特别是在私立大学,比起作为促进教育、研究的手段,任期制更容易被用来从经营的角度出发管理教师、解雇教师。这也会导致大学教师职位失去对青年人的吸引力。

 

三、日本大学教师任期制的改革趋势及特点

在大学教师任期制改革步履维艰之时,日本“国立大学法人化”改革无疑给高教界打了一剂强心针,为日本大学人事制度改革起到了推波助澜的作用。20037,日本国会审议通过了《国立大学法人法》等六项法案,200441日起,日本所有国立大学的身份变成了“独立行政法人”,国立大学的教职工不再属于国家公务员编制,实行有弹性的“非公务员型”的人事制度。国立大学法人化改革,形成了政府适当放权、大学法人适当集权、社会力量适当参与的治理结构,也使日本大学人事制度改革呈现出新的趋势和特点。

1.大学自主权增强,运营机制渐趋灵活

从法律条文以及实施情况可以看出,日本实施的大学教师任期制改革,只是在一定范围之内,即部分大学或者大学的部分研究所、学系进行,没有采取“一刀切”的运作方式。而且,正如前文所述,任期制的改革主要集中在以开发性强的理工、医学为代表的研究机构。它所反映出来的,并不是以此来替代以往的人事制度,而是借助这一契机来促进科研人才的培养、提高自身与社会的需要相结合,使大学的组织结构渐趋灵活。《关于大学教师等的任期的法律》规定,大学是否采取教师任期制,国立、公立大学由校长依据评议会作出决定,或者由教授会来决定;私立大学的决定权在于理事会。此外,实施范围也具有灵活的选择性。即大学自主实施教师任期制,可以规定所有教师必须全部参与,也可以根据自身状况只是规定一部分教师参与。

国立法人化改革后,大学在预算、组织、运营等方面拥有了更大的自主权,从法律上已明确教职员不再是国家公务员,大学可自行在一定的人工费预

算范围内决定教职员的人数、构成等,并采取灵活多样的雇佣形式和薪酬体系。法人化改革鼓励大学最大限度地灵活运用法人化的价值和优越性,大幅度放宽预算、组织、人事等各个方面的管制,扩大大学的自由裁量权,实行弹性化的管理制度。

2.校级管理权限强化,学部教授会大权旁落

《国立大学法人法》明确规定,国立大学设立役员会、经营协议会和教育研究评议会。这些均为校级管理机构,且均由校长负责,校长握有全校的人事大权。国立大学法人还设理事若干名,辅助校长管理大学法人事务,如东京大学设理事7(其中5名常务理事兼任副校长)、副理事3,副校长自然也是经营协议会委员和教育研究评议会评议员。此外,经营事项必须由经营协议会负责,而经营协议会

成员中校外人士数量必须占经营协议会总人数的1/3以上。校长作为大学的最终权力人,有权指定经营协议会、教育研究评议会成员。之所以这样设置,其目的十分明显,即削弱教授会对学校行政权力的控制。目前,校长权力与教授会治理学校传统之间的矛盾正逐渐表面化,各大学中在校长的选举方式上存在很大争议。学部教授会的权限大为缩减。

3.应对社会问责,教师评估呈多样化和开放性特点

日本大学教师长期存在重研究、轻教学的传统。教育适龄人口急剧减少,给各大学带来巨大的生存压力。各大学为争夺有限的生源,开始将关注的重点转向教育教学以及社会服务等方面。2001,90%的大学实行包括教师评估在内的大学自我评估制度并公开评估结果,80%的大学推行学生评估制度。目前,日本高校对教师评价分为目标完成度评价与业绩评价,由学生的教学评价、教师的自我评

价、专业负责人的评价以及上级单位负责人的评价共同组成。教师评估内容,分为教育活动评估、科研活动评估、社会活动评估、校内管理活动评估四大领域。评估应反映本校的教学科研实际情况以及考虑对社会的说明责任。对教师个人的评价结果将广泛应用于全校资源的分配,教师个人的待遇,教育、研究组织的机构调整等方面。

4.教师内部淡化级别,呈民主、平等化发展趋势

为了加强知识经济时代的社会基础,提升大学的国际竞争力,日本政府把充分发挥年轻学者的聪明才智作为重要课题。大学教师的职称由过去的“教授、副教授、助手”改为“教授、准教授、助教”,20074月正式付诸实施。新设的“助教”一职,是为以前主要为教授担当教育研究“助手”者新设的职称,规定该职务内容为“教授学生,指导其研究,并从事研究工作”,明确地界定“助教”是年轻研究者亲自进行教育研究的第一阶段的大学教师之职;同样,废除以“帮助教授”为职务内容的“副教授”之职,新设以能亲自从事教育研究作职务内容的“准教授”之职。大学职称制度的变化,“旨在让有志于大学教师的年轻研究员职业志向更加明确,既希望年轻教师展开能充分发挥聪明才智的教育研究活动,又期待可促进自身素质能力进一步提升的环境优化。”

5.兼职放开,教师队伍社会参与率提高

除了招聘的正式教师外,日本高校教师队伍里还有大量的非正式教师。这些非正式教师被称为非常任讲师。日本高校教师职务结构中讲师这一层次,大多由非常任讲师充当。这类教师在国立大学能占到教师总数的三分之一,在私立大学能占到一半左右。在日本,非正式教师很多是日本最富才华的医生、律师、科学家和社会名流,他们的参与提高了日本高校教师的总体水平。

另外,鉴于国立大学是由国家财政支持的,大学鼓励教员在做好本职工作和对国民的解释说明责任的基础上,把自己拥有的知识和经验等贡献给社会。从推进生产、教学和管理联合以及对地方社会的贡献等方面,日本大学认可教员对社会做贡献的校外活动,放宽了对非公务员型的兼职、兼业的管制,也即法人化改革后,日本大学教师兼职、兼业成为常态。

 

四、对我国高校教师聘任制改革的启示与借鉴

纵观日本大学教师任期制的改革历程,我们可以从中得出一些启示。

1.改革必须尊重社会的历史文化传统

长期以来,日本的国公立大学教师一直实行终身雇员制,终身雇员制被日本企业界广泛采用,与年功序列制一起成为战后企业人事管理的主要制度。它对日本的经济发展和社会稳定起到了相当大的作用。这一制度也因较符合日本人求稳求安心理而有广泛的思想基础。日本的年功序列型的工资体系和持续工作到退休表彰型的退职金制度等是以终身雇用为前提而形成的。人们的“集团意识”以及“效忠”观念很强,中途退职可能被视为叛逆者而遭到周围的歧视。然而,大学任期制在本质上是西方以能力主义为价值判断的竞争制度,虽然它的导入会促进大学组织与社会之间、大学组织内部的流动与活化,但是由于它与终身雇员制的价值基础有很大不同,因此,任期制的实施必然造成人们心理上的“不适”和“震荡”,其推广的缓慢程度也是预料之中的。欲速则不达,如日本早稻田大学的改革方案因为遭到教职员工会的猛烈反击而不得不中止。所以,如果不考虑社会的历史文化传统和人们的心理承受能力,仓促实施任期制改革,必然会引起大学教师的反感情绪,并给大学教育的正常秩序造成混乱。

2.政府在改革中要扮演适当的角色

吉尔伯特指出,发展中国家高等教育史是政府监督和控制的历史。虽然日本的高校教师任期制和国立大学法人化改革也是在政府的主导下自上而下进行的,但在此过程中政府给大学以充分的自主权。《关于大学教师等的任期的法律》规定大学教师任期制的基本性质是所谓的“选择性任期制”,法律并不要求所有大学自某月某日起开始统一实行教师任期制,而是将实行教师任期制的决定权授予各大学。各大学自主决定是否实行教师任期制,哪些部门、哪些岗位实行任期制以及任期的时间长短。为了保障大学实施教师任期制的自主权和大学教师的学术自由,在通过该法律时,还专门有一项《附带决议》。该决议第一项就规定:“在导入任期制时,必须充分注意不损害保障教师身份的精神,这种精神是学问自由及大学自治得以尊重的基本保证。同时,不能以导入任期制作为对大学的教育、研究提供支持的条件,也不能以导入任期制为由干涉大学的自主办学。”从这一规定中可以清楚地看到,日本通过立法手段对政府在实施教师任期方面的权限方面作了必要的限制,以体现学术自由及大学自治的精神。可以说日本大学教师任期制实施的选择性很大。一方面,政府只是决定了改革的方向,大学可以自己决定何时实施,如何实施,这也就避免了新制度与大学本身的传统理念之间发生直接冲突。这种决策,有利于实现大学经营管理灵活化的改革目标。

3.通过改革制定新的法律与规则

法制化是大学改革的前提条件,日本上至学校大政方针,下至教职工的衣食住行,均有法可依、有章可循。高等教育改革牵扯到社会的各个层面和高校内部各种利益关系的调整,国家应从立法和制度层面上给予保障和推动。如日本大学教师任期制改革和国立大学法人化改革,经过日本中央教育审议会多年的探讨和反复的调研后,都颁布了相应法规,使改革有法可依。为配合国立大学法人化改革的实施,日本政府还对与此相关的学校教育法等54个相关法律进行了修正。且每一部法律都有与之相配套的实施细则,如关于学校教育法,就由《学校教育法》、《学校教育法施行令》和《学校教育法施行规则》三个层面的法律体系构成。

与此相比较而言,我国高等教育的很多改革都具有明显的行政倾向和一定的随意性,大学内部管理制度的法律基础还相当薄弱,教育立法明显滞后于教育改革和实践的需要,指导大学管理运作的多是法规性文件。可见,我国还处于由行政管理向依法治校的转轨过程中。

4.引入第三方评价制度,发挥审议机构的中介作用

聘任制这一敏感性问题,涉及各种利害关系主体,而委托由社会知名人士组成的审议机构提出政策性建议,则可以避免政府部门与利益团体或个人之间的正面冲突。日本大学审议会是在广泛征求意见和调查研究的基础上,倡导实施由各大学自己判断的选择性任期。在国立大学法人化改革中,也是引入第三方,即国立大学法人评价委员会对学校进行公平、公正、公开、透明的评价,在对各国立大学及其构成人员的教育研究等实际业绩进行考核的同时,实现基于评估结果的重点资源的分配。而且第三方的评价结果还受到政策评价·独立行政法人评价委员会的进一步评价和监督。

5.扩大大学边界,建立开放性的人才体系

首先是应完善公开招聘制度,执行开放而有竞争力的人事政策,向国内外公开招聘教师;其次应吸收来自国内外各行业的优秀人才。过去在这方面一直封闭保守的日本已经开始改变自己的形象,认识到任用外国优秀研究者和民间富有经验者到大学执鞭任教的重要性。中国也应该在这方面有所作为,将大学边界向外延伸,一方面要充分重视对国民和社会的解释责任,另一方面吸引各行各业专家和有

识之士参与大学的运营和发展。此外,还应注重挖掘年轻研究者的发展潜力,如日本模仿欧美制定和实施了PDF 1万人的计划,力图通过产业、政府和大学的合作,大幅度增加PDF经验者的就职范围。中国也应在这方面加快步伐,为建设高等教育强国做好人才储备工作。

 

(转引自《高等教育研究》2009.2

 

(张俊超:华中科技大学教育科学研究院讲师,教育学硕士,从事高等教育管理研究)

 

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